Titelthema
Wie gut ist das »Gute-Kita-Gesetz«?
Rahel Dreyer zieht eine Bilanz aus Sicht der Wissenschaft.
Seit dem 1. Januar 2019 ist das »Gesetz zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Verbesserung der Teilhabe in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (KiQuTG)« in Kraft - das sogenannte »Gute-Kita-Gesetz: Für gute Kitas bundesweit«, wie es auf der Website des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) heißt. Die Bundesregierung hat Mittel mit einem Volumen von 5,5 Milliarden Euro bis 2022 zur Verfügung gestellt, um die Qualität in den Kitas zu verbessern. Die Erwartungen an dieses Gesetz waren entsprechend groß. Es sollte dazu beitragen, dass die Lebensbedingungen und Teilhabemöglichkeiten von Kindern und Familien im gesamten Bundesgebiet gleichwertig werden. Aber welche Auswirkungen sind tatsächlich zu erwarten? Was hat das Gesetz bisher gebracht?
Es wurden inzwischen mit allen Bundesländern Kooperationsverträge geschlossen, um festzulegen, wofür die vom Bund zur Verfügung gestellten Mittel konkret verwendet werden sollen. Die Länder hatten die Möglichkeit, aus zehn Handlungsfeldern Maßnahmen auszuwählen, denen sie sich verstärkt widmen wollten. Diese zehn Bereiche wurden vorab in einem mehrjährigen Prozess zwischen den zuständigen Ministerien unter Beteiligung von Trägern, Gewerkschaften, Bundesverbänden und anderer Organisationen gemeinsam entwickelt.
Die zehn Handlungsfelder sind (§ 2 KiQuTG):
1. ein bedarfsgerechtes Bildungs-, Erziehungs- und Betreuungsangebot in der Kindertagesbetreuung schaffen, welches insbesondere die Ermöglichun einer inklusiven Förderung aller Kinder sowie die bedarfsgerechte Ausweitung der Öffnungszeiten umfasst
2. einen guten Fachkraft-Kind-Schlüssel in Tageseinrichtungen sicherstellen
3. zur Gewinnung und Sicherung qualifizierter Fachkräfte in der Kindertagesbetreuung beitragen
4. die Leitungen der Tageseinrichtungen stärken
5. die Gestaltung der in der Kindertagesbetreuung genutzten Räumlichkeiten verbessern
6. Maßnahmen und ganzheitliche Bildung in den Bereichen kindliche Entwicklung, Gesundheit, Ernährung und Bewegung fördern
7. die sprachliche Bildung fördern
8. die Kindertagespflege (§ 22 Absatz 1 Satz 2 des Achten Buches Sozialgesetzbuch) stärken
9. die Steuerung des Systems der Kindertagesbetreuung im Sinne eines miteinander abgestimmten, kohärenten und zielorientierten Zusammenwirkens des Landes sowie der Träger der öffentlichen und freien Jugendhilfe verbessern oder
10. inhaltliche Herausforderungen in der Kindertagesbetreuung bewältigen, insbesondere die Umsetzung geeigneter Verfahren zur Beteiligung von Kindern sowie zur Sicherstellung des Schutzes der Kinder vor sexualisierter Gewalt, Misshandlung und Vernachlässigung, die Integration von Kindern mit besonderen Bedarfen, die Zusammenarbeit mit Eltern und Familien, die Nutzung der Potenziale des Sozialraums und den Abbau geschlechterspezifischer Stereotype.
Diese zehn Handlungsfelder bieten wichtige Stellschrauben, um die pädagogische Qualität im Bereich der Kindertagesbetreuung zu verbessern. Damit ist es erstmals gelungen, dass sich 16 Bundesländer mit dem Bund auf gemeinsame Ziele für die Qualitätsentwicklung in der Kindertagesbetreuung einigen. Da jedes Bundesland jedoch eigene Akzente setzen konnte, wurde leider die Chance verpasst, tatsächlich auch gleiche Standards für Kitas in ganz Deutschland zu realisieren - wie bereits im August 2017 von über 50 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern in ihrem Aufruf »Qualitätsstandards in der frühen Erziehung, Bildung und Betreuung jetzt angleichen, dauerhaft verbessern und finanziell sichern« gefordert wurde (vgl. BAG-BEK/EWFT/FBTS/Studiengangstag Pädagogik der Kindheit 2017).
Im Gute-Kita-Gesetz wird die anfänglich intendierte Fokussierung auf wissenschaftlich begründete Standards der Strukturqualität aufgegeben und eine Förderung für praktisch jedwede Form der Investition in Institutionen der frühen Bildung, Betreuung und Erziehung in Aussicht gestellt. Das Gesetz bietet eine breite Palette möglicher Maßnahmen zur Qualitätsverbesserung ohne konkrete Kriterien, dazu zählt nun auch die Reduzierung beziehungsweise Befreiung von Elternbeiträgen. Viele Länder machten davon umfänglich Gebrauch, wie zum Beispiel Mecklenburg-Vorpommern, das 106 Millionen Euro bis 2020 ausschließlich in diesen Bereich investiert. Aber auch Bayern, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, das Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben Maßnahmen zur Reduzierung beziehungsweise Befreiung von Gebühren mit in ihren Kooperationsvertrag genommen.
Es ist zwar grundsätzlich zu begrüßen, wenn die Bildung für alle Altersstufen kostenfrei ist. Das ist jedoch eine familienpolitische Maßnahme, die selbst nichts an der Qualität in den Kitas ändern wird. Die Gelder aus dem Gesetz waren für die Qualitätsverbesserung bestimmt. Die Finanzierung eines solchen Vorhabens sollte daher auf anderen Wegen gesucht werden wie zum Beispiel durch ein Kita-Teilhabe und Vereinbarungsgesetz.
Eine bundesweit exzellente frühe Bildung ist aber unbedingt zu garantieren, denn in der Wissenschaft wie auch in der internationalen fachpolitischen Diskussion besteht ein breiter Konsens darüber, dass eine qualitativ hochwertige frühe Bildung lang anhaltende, günstige Effekte auf Kinder und Gesellschaft mit sich bringt, dass aber Bildungs- und Betreuungsangebote niedriger oder mittelmäßiger Qualität Kindern auch schaden können, was insbesondere für vulnerable Kinder gilt (vgl. EU 2011, S. 27).
Welche tatsächlichen Auswirkungen die Mittel in den Ländern haben werden, soll durch ein Monitoring überprüft und in regelmäßigen Berichten vorgestellt werden. Allerdings gibt es für den Bund leider keine Möglichkeit, die Länder zum Nachjustieren zu bewegen, falls die Maßnahmen in den Ländern gerade nicht zu einer Verbesserung der pädagogischen Qualität führen sollten.
Zum aktuellen Zeitpunkt ziehe ich daher folgende Bilanz:
1. Das Gute-Kita-Gesetz wird nicht zu bundesweiten Qualitätsstandards für die Fachkraft-Kind-Relation, qualifizierte Fachkräfte oder die Leitungsausstattung führen. Es wird die Unterschiede zwischen den Bundesländern eher verstärken.
2. Der Fachkräftemangel wird unzureichend berücksichtigt.
3. Die Finanzierung ist nicht auf Dauer sichergestellt.
Zu Punkt 1
Ein wichtiger Indikator für pädagogische Qualität ist die Fachkraft-Kind-Relation, mit der gemessen wird, um wie viele Kinder sich eine Fachkraft in der Regel kümmern muss. Die Unterschiede in Deutschland sind jedoch nach wie vor groß. Die Daten der amtlichen Kinder- und Jugendhilfestatistik aus dem Jahr 2019 veranschaulichen, dass die Personalressourcen der Kitas in den Bundesländern sehr unterschiedlich ausgestaltet und die strukturellen Rahmenbedingungen sehr heterogen sind. Je nach Land oder auch Kommune muss das Kita-Personal also unter sehr unterschiedlichen Arbeitsbedingungen die Bildung und Entwicklung von Kindern fördern. So zeigt sich, dass die empfohlene Relation von 1 : 3 für die unter Dreijährigen und 1 : 7,5 für die Drei- bis Sechsjährigen nur in Baden-Württemberg erreicht wird. Dabei handelt es sich hierbei um »kritische Schwellenwerte«, ab denen negative Auswirkungen auf die pädagogische Prozessqualität und das Wohlbefinden von Kindern zu erwarten sind (vgl. Viernickel/Schwarz 2009; Viernickel/Fuchs-Rechlin 2016). Es ist ohne Frage, dass ein Personalschlüssel von 1 : 6 oder gar mehr Kindern unter drei Jahren, wie wir ihn zum Beispiel in Mecklenburg-Vorpommern oder Sachsen vorfinden, kaum verantwortbar scheint (vgl. Statista 2019). Dennoch priorisieren nur wenige Bundesländer in ihren Kooperationsverträgen den Fachkraft-Kind-Schlüssel.
Auch Maßnahmen zur Gewinnung und Sicherung von qualifizierten Fachkräften, geeignete Weiterbildungen sowie die Unterstützung und Stärkung des Leitungspersonals sind weitere Stellschrauben, um die Qualität in Kitas weiterzuentwickeln. So verdeutlichen die NICHD-Studie sowie die REPEY- und die SPELL-Studie, welche hohe Bedeutung die Qualifikation des Personals auf die Prozessqualität und damit auf die Entwicklungsmöglichkeiten der Kinder hat (vgl. Moyles et al. 2002; NICHD ECRN 2002; Siraj-Blatchford et al. 2002). Die EPPE-Studie von Siraj-Blatchford und anderen (2010) hat aufgezeigt: Je höher das Qualifikationsniveau der Fachkräfte und insbesondere der Leitung ist, desto besser entwickeln sich die Kinder. Ebenso wurde festgestellt, dass die Leistungen geringer qualifizierter pädagogischer Fachkräfte unter einer starken Leitung deutlich ansteigen (vgl. Sammson 2010, S. 41 f.). Dennoch investieren auch in diesen Bereich die Bundesländer zu wenig.
Aus diesem Grund ist eine Priorisierung der Punkte zwei bis vier der in § 2 des Gesetzes genannten Maßnahmen (Fachkraft-Kind-Relation, Ausbildung und Qualifizierung der Fachkräfte für und im gesamten System, Stärkung der Leitung) aus meiner Sicht dringend erforderlich, um die Strukturqualität als Voraussetzung für die pädagogische Qualität in den Kindertageseinrichtungen nachhaltig zu verbessern und vergleichbare Rahmenbedingungen in der frühen Bildung bundesweit zu realisieren.
Zu Punkt 2
Ein zentrales Problem, das noch hinzukommt, ist der bestehende Fachkräftemangel. Dieser verhindert bessere Personalschlüssel und führt zu Notlösungen in der Qualifizierung pädagogischer Fachkräfte (vgl. Dreyer/Boekhoff 2018). In vielen Bundesländern kommt es zur Öffnung von Fachkräftekatalogen, es sprießen Assistenzmodelle wie Pilze aus dem Boden und selbst auf der Ebene der Kultusministerkonferenz (KMK) wird die Einführung eines bundesweiten dreijährigen Berufsfachschulbildungsgangs mit dem Fokus auf das Arbeitsfeld Kindertageseinrichtung und Hort diskutiert, der zum Berufsabschluss »Staatlich geprüfte*r Fachassistent*in für frühe Bildung und Erziehung« auf DQR-Level 4 führen soll. Die »Fachkräfteoffensive für Erzieherinnen und Erzieher« des BMFSFJ hingegen wurde ganz plötzlich in der Form eingestellt, dass weitere Mittel zur Finanzierung eines weiteren Jahrgangs mit Ausbildungsbeginn im Herbst 2020 nicht zur Verfügung stehen.
Der Fachkräftemangel offenbart sich aktuell in allen Bereichen des Systems der Kindertagesbetreuung in den Kitas und Ganztagsschulen, bei den Trägern, in den Berufsfachschulen und Fachschulen, in den Hochschulen und Universitäten sowie in der Administration (zum Beispiel den Jugendämtern).
Es zeigt sich derzeit ein unüberschaubares und unsystematisches Feld an verschiedensten Berufszugängen und Quereinstiegsmodellen, mit denen deutlich die Gefahr von Sackgassen sowie insgesamt einer Dequalifizierung und Deprofessionalisierung des Feldes verbunden ist. Notwendig wäre stattdessen ein systematisch strukturiertes und auf vertikaler wie horizontaler Ebene durchlässiges System für frühpädagogische Fachkräfte zu entwickeln - ein ambitioniertes und vielleicht sogar visionäres Vorhaben, das nach jetzigem Planungsstand auch auf der Herbsttagung der Bundesarbeitsgemeinschaft Bildung und Erziehung in der Kindheit (BAG-BEK) mit allen relevanten Akteurinnen und Akteuren sowie Institutionen aus dem System der Kindertagesbetreuung weiter diskutiert und entwickelt werden soll.
Zu Punkt 3
Es fehlt eine verlässliche und dauerhafte Finanzierung durch Sondervermögen durch den Bund. Für die Zeit bis zum Jahr 2022 wurden insgesamt 5,5 Milliarden Euro beschlossen. Somit fehlt den Ländern Planungssicherheit, was dazu führen kann, dass keine weiteren Maßnahmen angestoßen werden und das Gesetz wirkungslos bleibt. Erforderlich sind mindestens 5,5 Milliarden pro Jahr, die entfristet werden müssen. Nur dann ist es möglich, dauerhaft Stellen zu schaffen und nicht nur kurzfristige Projekte und Investitionen zu ermöglichen. Außerdem muss sichergestellt werden, dass das Geld auch bei den Trägern ankommt, um Wirkung entfalten zu können. Aus diesem Grund müssen die Fachkräfte, gemeinsam mit den Eltern, Trägern und Gewerkschaften, Druck auf die Landesregierungen erzeugen, damit diese die Gelder auch tatsächlich in Qualitätsmaßnahmen investieren und sich beim Bund um eine Verstetigung der Förderung bemühen.
Bereits im Jahr 2013 hatte Stefan Sell ein »Kita-Fonds-Modell« vorgeschlagen, in dem zum einen Bund und Sozialversicherung, zum anderen aber auch die Bundesländer entsprechend der Nutzen, die auf ihrer Ebene anfallen, in die Regelfinanzierung der Kindertagesbetreuung eingebunden werden. Zum anderen beinhaltet dieses Modell ein Finanzierungsverfahren, mit dem eine Zweckbindung der Mittel für die Kindertagesbetreuung sichergestellt werden kann (vgl. Sell 2013).
Fazit
Das ursprüngliche Ziel, durch das Gute-Kita-Gesetz die pädagogische Qualität in den Kindertageseinrichtungen weiterzuentwickeln und bundesweit vergleichbare Rahmenbedingungen in der Kindertagesbetreuung zu realisieren, scheint in der jetzigen Form des Gesetzes nicht erreichbar zu sein. Die Unterschiede zwischen den Bundesländern werden sich eher verstärken.
Wie aber kann es mit dem Gesetz weitergehen? Strehmel (2020) empfiehlt vier Schritte:
1. Sinnvoll wäre, zwei verschiedene Gesetze zu entwickeln, eines für Kita-Qualität und eines für die Vereinbarkeit.
2. Außerdem sollten diese auf wenige Handlungsfelder fokussiert werden: beim Bundesqualitätsgesetz auf den Personalschlüssel, qualifizierte Fachkräfte und starke Leitungen, beim Vereinbarkeitsgesetz auf Beitragsfreiheit und Öffnungszeiten.
3. Jedes Handlungsfeld ist nach wissenschaftlich begründeten Standards zu konkretisieren.
4. Aufgrund des Fachkräftemangels sollte eine stufenweise Realisierung angestrebt werden.
Beide Gesetze sind außerdem mit einer ausreichenden und dauerhaften Finanzierung aus Sondervermögen durch den Bund zu finanzieren und die Implementierung durch ein transparentes Monitoring zu überprüfen. Dann bestünde tatsächlich die Aussicht, gleiche Standards für alle Bundesländer und somit einen echten Beitrag für gleichwertige Lebensverhältnisse von Kindern und Familien zu schaffen.
Prof. Dr. phil. Rahel Dreyer
Professorin für Pädagogik und Entwicklungspsychologie der ersten Lebensjahre an der Alice Salomon Hochschule Berlin, stellvertretende Vorsitzende der Bundesarbeitsgemeinschaft Bildung und Erziehung in der Kindheit e. V. (BAG-BEK).
Literatur
• BAG-BEK/EWFT/FBTS/Studiengangstag Pädagogik der Kindheit (2017): Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler rufen auf: Qualitätsstandards in der frühen Erziehung, Bildung und Betreuung jetzt angleichen, dauerhaft verbessern und finanziell sichern; www.bag-bek.eu/fileadmin/user_upload/2017-08-28_Aufruf_Qualitaetsgesetz_plus_weitere_Unterzeichnende.pdf (Zugriff: 24. 03. 2020)
• Dreyer, Rahel/Boekhoff, Jannes (2018): Qualität unter Druck, in: Theorie und Praxis der Sozialpädagogik, Nr. 8, S. 23 - 28
• European Union (EU) (2011): Competence Requirements in Early Education and Care. A Study for the European Commission Directorate-General for Education and Culture. Final Report 2011; London/Gent
• Moyles, Janet/Adams, Seân/Musgrove, Alison (2002): SPEEL. Study of Pedagogical Effectiveness in Early Learning. Research Report No. 363; Norwich: Queen’s Printer
• NICHD Early Child Care Research Network (2002): Childcare Structure - Process - Outcome: Direct and Indirect Effects of Child Care Quality on Young Children’s Development, in: Psychological Science 13, H. 3, S. 199 - 206
• Simmons, Pam (2010): Welchen Einfluss hat die frühkindliche Erziehung im Kindergarten?, in: Sylva, Kathy/Taggart, Brenda (Hrsg.): Frühe Bildung zählt. Das Effective Per-School and Primare Education Projekt (EPPE) und das Sure Start Programm, Berlin: Dohrmann, S. 28 - 52
• Sell, Stefan (2014): Die Finanzierung der Kindertagesbetreuung vom Kopf auf die Füße stellen. Das Modell eines »Kita-Fonds« zur Verringerung der erheblichen Unter- und Fehlfinanzierung der Kindertagesbetreuung in Deutschland. Remagener Beiträge zur Kinder- und Jugendhilfe 07-2014, Remagen; www.stefan-sell.com/KuJ2014-07.pdf (Zugriff: 24. 03. 2020)
• Siraj-Blatchford, Iram et al. (2010): Das Projekt »The Effective Provision of Pre-school Education«. Wirksame Bildungsangebote im Vorschulbereich - EPPE, in: Sylva, Kathy/Taggart, Brenda (Hrsg.): Frühe Bildung zählt. Das Effective Per-School and Primare Education Projekt (EPPE) und das Sure Start Programm. Berlin: Dohrmann, S. 15-27
• Siraj-Blatchford, Iram et al. (2002): Researching Effective Pedagogy in the Early Years; Research Report No. 356; Norwich: Green’s Printer
• Statista (2019): Anteil der Kinder unter 3 bzw. 6 Jahren in Kindertagesbetreuung am 1. März 2019 nach Alter der Kinder und Bundesländern; https://de.statista.com/statistik/daten/studie/166642/umfrage/betreuungsquote---kindertagesbetreuung-in-deutschland/ (Zugriff: 24. 03. 2020)
• Strehmel, Petra (2020): Das »Gute-Kita-Gesetz« - eine Bewertung durch die Wissenschaft, Vortrag auf dem Dialogworkshop »Wie gut ist das ›Gute-Kita-Gesetz‹?« am 10. Februar 2020 in Berlin
• Viernickel, Susanne/Fuchs-Rechlin, Kirsten (2016): Fachkraft-Kind-Relationen und Gruppengrößen in Kindertageseinrichtungen. Grundlagen, Analysen, Berechnungsmodell, in: Viernickel, Susanne/Fuchs-Rechlin, Kerstin/Strehmel, Petra/Preissing, Christa/Bensel, Joachim/Haug-Schnabel, Gabriele (Hrsg.): Qualität für alle. Wissenschaftlich begründete Standards für die Kindertagesbetreuung, Freiburg: Herder, S. 131 - 252
• Viernickel, Susanne/Schwarz, Stefanie (2009): Schlüssel zu guter Bildung, Erziehung und Betreuung. Wissenschaftliche Parameter zur Bestimmung der pädagogischen Fachkraft-Kind-Relation; Berlin: Max Traeger Stiftung u. a.